內蒙古自治區人民檢察院
關于規范司法行為情況的報告
——2015年11月24日在自治區第十二屆人民代表大會常務委員會第十九次會議上
內蒙古自治區人民檢察院檢察長馬永勝
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
根據會議安排，現在我代表自治區人民檢察院向會議報告2013年以來全區檢察機關規范司法行為的情況，請予審議。
黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要規范司法行為，十八屆四中全會進一步對規范司法行為提出明確要求。全區檢察機關認真學習貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會和習近平總書記系列重要講話精神，在自治區黨委、最高人民檢察院的領導和自治區人大及其常委會的監督下，積極適應全面依法治國的新形勢，堅持不懈地健全制度機制、強化監督管理、提升能力素質，認真解決人民群眾反映強烈、影響司法公正的突出問題，增強司法公信，規范司法行為工作取得了明顯成效。
一、筑牢制度“籠子”，打造管理平臺，把檢察權關進制度的“籠子”里
我們充分認識規范司法行為對于立法預期實現，對于執法、司法和守法矯正的重要意義，把司法規范化建設作為檢察機關基礎性、全局性的工作來抓。從2013年開始，連續三年組織開展了規范化建設“啟動年”“推進年”“提高年”活動，努力從根本上解決司法行為不規范的問題。
（一）建成了司法辦案的制度規范平臺。狠抓制度的廢、改、立，修改完善了一批涵蓋檢察工作每個崗位、每個環節的規章制度，使得司法辦案有章可循，全區檢察機關規范司法的程序、標準和責任得到了健全和完善。自治區院制發了涉及辦案業務工作11個門類120項制度的《規范化建設制度匯編》電子書，編制了《司法辦案常見問題及糾錯辦法》、《司法辦案操作指南》，在全國率先上線運行了自己研制的“檢察機關司法辦案流程圖”，自治區院的做法得到了最高人民檢察院的肯定和推廣。
（二）建成了規范司法行為的信息化平臺。幾年來持續加強電子檢務工程建設，運用信息化手段增強對各項檢察工作運行的剛性約束。2013年在全國第一批實行了全區三級院聯網并上線運行檢察機關統一業務應用系統，實行了網上辦案和對司法辦案活動的流程管理、過程控制和動態監督。我區還是全國首批電子卷宗試點地區，承擔著試點引路的任務。全區三級院實現了涉法涉訴遠程視頻接訪，信訪當事人在當地就可以通過視頻向上級院直至最高人民檢察院反映問題。今年，經過最高人民檢察院的檢查驗收，自治區院、鄂爾多斯市院、赤峰市院、包頭青山區院、準格爾旗院等5個院被評為全國檢察機關科技強檢示范院。
（三）建成了檢務公開與監督的平臺。去年建成了以自治區院門戶網站為龍頭的三級院門戶網站集群，形成了以門戶網站、案件信息公開平臺、人大代表政協委員聯絡平臺、“兩微一端”四項并重的檢務公開系統，并建立了網上查詢、電話查詢、觸摸屏自助查詢三位一體的機制。通過這些系統和平臺，將檢察工作特別是司法辦案工作置于社會各界和案件當事人的監督之下。在中國社會科學院法學研究所發布的《法治藍皮書（2015）》，對于檢務透明度指數測評結果中，內蒙古檢察院位居全國前列。
（四）建成了隊伍管理的網上平臺。在全區檢察機關局域網上，建設了隊伍管理平臺，開通了業績檔案系統，每月對干警工作情況和業績進行管理。大多數院對警用車輛和裝備實現了網上管理與監控。開辦了網上學校，方便了干警對業務知識的學習。通過網絡，還加強了對干警的思想政治工作，干警的嚴格、規范、文明司法的教育進一步加強。
二、圍繞檢察權運行重點環節，嚴格規范司法辦案活動
（一）嚴格規范案件受理和立案工作。健全由舉報中心統一受理和管理舉報線索、集體評估線索、要案線索備查、實名舉報答復等制度，做到群眾舉報及時處理、具體線索認真核查。包頭市院實行分流答復、進展答復、審結答復和公開答復的“四次答復”制度，較好地保障了舉報人的知情權和監督權。細化職務犯罪線索審查、初查、立案偵查的批準程序，特別是對經初查后不立案，舉報人仍不服的，加強審查，監督立案。對審查后確實不符合立案條件的，及時進行釋法說理，做好舉報答復工作。對不服檢察機關刑事處理決定和法院生效判決裁定的刑事申訴，由控申檢察部門立案復查，原承辦部門和承辦人不再參與。對民事行政申訴案件實行受理和辦理相分離，控申檢察部門受理后，由民事行政檢察部門審查并反饋結果。
（二）嚴格規范職務犯罪偵查活動。職務犯罪偵查工作，社會各界比較關注。我們始終將其作為重點，認真加以規范。今年8月最高人民檢察院出臺“八項禁令”以后，全區檢察機關認真學習貫徹，工作更為嚴格。突出加強了對初查和強制措施的規范，堅決防止擅自處置案件線索、隨意初查、違規采取強制措施，嚴禁在立案前限制或者變相限制涉案人員人身自由、查封扣押凍結財物。全面推行訊問職務犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像制度，今年對執行這項制度的情況開展了專項督查，嚴肅糾正了18個問題，并對2起違反辦案紀律的案件展開調查。同時選取典型問題制作成專題片，在全區各級院播放，引起了干警的震動。嚴格執行刑事訴訟涉案財物管理的新規定，鄂爾多斯市兩級院引入物聯網技術，對每件涉案物品配上“電子身份證”，實行出入庫自動識別、全程跟蹤檢測和流轉追溯查詢。強化辦案安全管理，實行看審分離，落實辦案安全風險預警評估以及醫療保障協作機制。三年來雖然辦案力度明顯加大，但是沒有發生一起涉案人員非正常死亡事故。
（三）嚴格規范偵查監督和公訴工作。認真總結呼格吉勒圖案等冤錯案件發生的教訓，自治區院在2013年就采取了嚴防冤假錯案發生的二十三項措施，嚴守法治底線。對事實不清、證據不足，以及犯罪情節輕微的，依法不批捕、不起訴。2013年以來，不批準逮捕5487人、不起訴1518人。認真執行非法證據排除制度，對職務犯罪案件、重大刑事案件的審查逮捕和審查起訴，要求偵查機關（部門）必須隨案移送同步錄音錄像，依法排除以刑訊逼供等非法方法取得的言詞證據。全面實行審查逮捕階段訊問犯罪嫌疑人制度，特別是對于命案等重大案件的審查逮捕和延長羈押期限，檢察官必須親自訊問犯罪嫌疑人。依法保障律師執業權利，出臺了保障律師會見犯罪嫌疑人、被告人執業權利的實施細則，制定了聽取辯護律師意見的辦法。自治區院建立了“律師接待熱線+網上預約查詢”機制，為律師執業提供了保障。
（四）嚴格規范民事行政檢察監督。對于抗訴、檢察建議、督促起訴等監督工作開展情況，每半年通報一次，促進工作規范開展。建立抗訴再審維持、提出再審檢察建議和移送犯罪線索三類案件向自治區院備案制度，努力發現可能存在的問題。與自治區高級法院建立民行抗訴案件溝通機制，統一檢法兩家的認識與辦案標準。實行民行檢察監督與職務犯罪偵查相分離，民行檢察部門在辦案中發現的職務犯罪線索，必須移送反貪局、反瀆局辦理，本部門不能立案查辦，促進了民行案件的規范辦理。
（五）嚴格規范刑事執行檢察工作。積極推進與監管場所信息聯網、監控聯網建設，嚴格落實刑罰變更執行案件逐案審查制度和職務犯罪罪犯刑罰變更執行備案審查制度，對提請、審理、裁決、執行等各環節實行同步監督。我區是在全國較早實行同步監督的地區，做法得到最高人民檢察院的肯定和推廣。針對一些“有權人”、“有錢人”違法減刑假釋暫予監外執行的問題，去年組織開展了對職務犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪罪犯刑罰變更的專項檢察。共建議和監督法院、執行機關收監三類罪犯36人，經監督撤銷法院減刑假釋裁定17人，立案查處公安、司法行政人員違法犯罪21人。對檢察人員違法犯罪也決不姑息，查處了保安沼地區院監所檢察室原副主任林安，以承諾辦理減刑為由，接受服刑人員請托，先后7次收受賄賂2.8萬元案件。林安已受到開除公職、開除黨籍處分，并被判處有期徒刑1年6個月。加強對刑事羈押期限的監督，完善羈押犯罪嫌疑人、被告人換押、羈押期限屆滿提示等制度，督促糾正久押不決案件。2013年以來監督糾正超期羈押68人。規范對社區矯正的法律監督，自治區院制定出臺了具體辦法，部署開展專項檢察活動。2013年以來，共監督糾正監外執行罪犯無監管措施、脫管失控等案件 2388件。
三、深入開展專項整治和抽樣評估，集中整治司法行為不規范的問題
（一）按照最高人民檢察院的部署，從2014年12月起，自治區院組織開展了為期一年的規范司法行為專項整治活動。我們將專項整治與“三嚴三實”專題教育有機結合，按照動員部署、對照檢查、整改落實和總結驗收四個階段分段推進�，F在已進入整改落實階段。在開展專項整治活動中，我們堅持開門整治，通過發放征求意見表、走訪相關單位和人員、設立檢察開放日、召開座談會等方式征求意見，真誠邀請人大代表、政協委員、人民監督員和群眾代表參與專項整治工作。據不完全統計，自治區院和各盟市分院召開座談會30余次，征求到意見建議600多條。在對照檢查階段，針對查擺問題蜻蜓點水、避重就輕等情況，自治區院及時部署“回頭看”，采取了六項措施：一是組織各級院編寫問題清單，聚焦突出問題和重點環節。二是派出14個督導組，以排查問題是否真實、是否落實到具體案件和具體人為重點，對各分市院和部分基層院進行專項督導。三是將專項整治工作與巡視工作結合起來，對5個分市院領導班子進行巡視。四是把職務犯罪偵查工作作為重點，選取4個盟市，對2014年辦理的全部案件實地閱卷評查。五是對9個盟市分院、28個基層院涉案款物處置情況進行專項檢查。六是加強對重點案件的督辦，自治區院向各盟市分院交辦司法不規范線索13件，目前已對3人作出了紀律處分。在這樣的措施下，各級院認真查擺，共查找出司法不規范問題8353件（次），涉及5446人（次）。這些問題多數體現在法律文書制作存在瑕疵，訊問、告知、送達不規范，辦案中著裝、行為不規范，司法活動沒有按照要求公開等方面。個別問題也比較嚴重，比如有的院存在辦案主體不適格、一人單獨辦案；將一案拆分為多案立案；檢察建議內容雷同、重復發送；不報經批準隨意查封扣押凍結；個別干警接受當事人吃請、請托打探案情等。對于征求到的意見和查找出來的問題，各級院都制作了臺賬，實行銷號整改。我區的工作得到了最高人民檢察院的充分肯定，先后在全國大檢察官研討班、全國專項整治推進會，以及查處典型案件推進會上，作了大會經驗介紹。自治區黨委主要領導對我區專項整治工作作出了重要批示，給予了充分肯定。
（二）開展“檢察工作科學發展抽樣評估”，經常性地查找各項工作不規范的問題。2013年，為解決檢察隊伍中存在的“庸、懶、散”、“粗、浮、拖”，以及各項工作中存在的不規范問題，自治區院精心設計了“檢察工作科學發展抽樣評估”的工作方法。分業務和綜合兩個方面，設定17個類別、237個小項，先后對呼和浩特市院和新城區院、錫林郭勒盟分院和阿巴嘎旗院、以及自治區院，進行了翻箱倒柜、解剖麻雀式的檢查，全面評估檢察各項工作重點是司法辦案的狀況和水平。經過總結，形成了“每年對一個盟市分院和一個基層院、每兩年對上級院，采用上查下、下查上”的抽樣評估方法。在具體工作組織上，先由各盟市分院、旗縣院組織自查、互查，然后由自治區院采取隨機抽樣的方式確定評估對象，開展評估檢查。對于發現的問題，既敢于“亮丑”、也敢于“亮劍”，強化問責追究。自治區院針對評估錫盟分院和阿巴嘎旗院發現的三起違規違法辦案的問題，今年對包括盟分院副檢察長、旗檢察院檢察長、檢委會委員、部門負責人以及承辦人在內的12人作出了紀律處分。通過抽樣評估，全區還建立健全了司法辦案責任倒查機制。赤峰市院針對一起貪污案件，法院啟動再審程序改判加重被告人刑罰的情況，倒查了該院反貪局兩名承辦人違法認定犯罪嫌疑人自首，以及反貪局局長不認真履行審查把關職責，致使該案原審判決出現重罪輕判嚴重后果的責任。目前，已給予兩名承辦人撤職處分，給予反貪局局長記過處分，并提請赤峰市人大常委會依法撤銷了兩名承辦人檢察員的職務。通過嚴查違紀違法問題，嚴明了辦案紀律和規矩，給全區檢察隊伍敲響了警鐘。
檢察機關作為國家的法律監督機關，還承擔著依法監督偵查、審判、刑罰執行機關的執法司法活動的重要責任。我們將抽樣評估方法向訴訟監督領域延伸，探索由事后糾正、出事抓人轉變到防微杜漸、前置預防的工作機制。在自治區高級法院、公安廳和司法廳的大力支持下，去年和今年相繼對呼和浩特、包頭、興安盟、呼倫貝爾4個市公安局及所屬8個分局的提請批準逮捕、刑拘后未報捕案件，對通遼中院、錫盟中院、科左中旗法院的民事執行案件，對扎蘭屯監獄、呼和浩特市第四監獄提請減刑假釋案件，對呼、包、鄂三地公安機關辦理的經濟犯罪案件進行了抽樣評估。從中既查找和糾正了檢察機關在訴訟監督中存在的問題，也促進了公安、法院、監獄系統的規范執法司法行為工作。去年，自治區檢察院與公安廳聯合召開會議通報抽樣評估情況，推動了公安系統的整改；今年，自治區檢法“兩院”正在研究制定加強對民事執行法律監督工作的意見；自治區黨委政法委召集法院、檢察院和監獄管理局召開聯席會議，在建設網上協同辦案平臺，在監獄建設標準化法庭，修訂完善《罪犯計分考核辦法》等方面形成了具體工作意見。
我們認真總結開展工作的做法，立足于科學發現問題、及時糾錯問責，在長效機制上形成了“一個活動、四個機制”的工作方法（“一個活動”是指定期開展檢察工作科學發展抽樣評估活動，“四個機制”是指在職務犯罪案件質量、刑事案件法律監督、刑罰執行法律監督、民事行政案件法律監督等四個方面建立抽樣查糾問責機制，今年自治區院檢察委員會審議通過了規范“一個活動、四個機制”的相關工作規則）。最高人民檢察院對自治區院的做法給予了充分肯定，派員到我區專題調研、總結經驗�！斗ㄖ迫請蟆�、《檢察日報》頭版頭條進行了專門報道。
四、強化辦案管理和監督制約，促進檢察權依法規范行使
（一）強化內部監督制約。合理劃分檢察機關內部司法辦案權限，加強內部各環節的分工負責、互相制約。實行公訴部門提前介入重大職務犯罪案件偵查機制，強化偵查監督、審查起訴、控告申訴檢察部門對其他部門辦案的糾錯制約，加強監所檢察、案件管理部門對檢察環節羈押犯罪嫌疑人情況的監督。組織開展刑事申訴辦案反向審視活動，對不服檢察機關處理決定的刑事申訴案件進行審查，發現問題，舉一反三，認真整改。加強上級院對下級院的監督，下級院辦理的職務犯罪案件，撤案、不起訴、指定居所監視居住必須報上一級院批準，逮捕要報上一級院決定，對有一審判決的案件要報上一級院同步審查。開展上級院對下級院的執法檢查。2014年自治區院組織開展了職務犯罪不起訴、判緩免刑案件質量排查糾錯專項工作，努力解決職務犯罪判緩免刑普遍偏高的問題。去年我區職務犯罪判緩免刑比例同比下降了12.1%，今年又下降了5%。加強檢務督察，經過自治區編委批準，去年自治區院成立了檢務督察部門，對重點案件、突出問題開展全覆蓋拉網式督察，推動了檢令不暢通、制度不落實、紀律執行不到位等問題的解決。
（二）對案件進行集中管理。全區三級院成立了案件管理部門，對進入檢察環節的案件全部網上運行，統一案件受理、統一流程監管、統一質量評價，統一業務考核。采取日常逐案巡查、預警提示、定期通報、跟蹤落實等方式，對所有案件實行全程、實時、動態監管。截至目前，案管部門針對辦案中出現的涉案款物處置違規、文書使用不當或錯漏、超期辦案等情形，發出流程監控通知書501件次，已及時糾正320件。加強案件質量評查，今年自治區院案管部門對本級9個業務部門的85件案件進行了評查、對下級院的303件案件進行了抽查。對查出的問題，與責任部門和案件承辦人面對面通報反饋，一一點評，并跟蹤限期整改，使檢察人員辦案程序違法的問題得到了及時糾正。
（三）主動啟動深化檢務公開和人民監督員制度兩項改革，切實加強對司法辦案的外部監督。堅持公開是原則、不公開是例外的原則，不斷拓展檢務公開的深度和廣度，有效組織人民群眾參與司法，通過公開“倒逼”規范司法。從2014年開始，在呼和浩特和鄂爾多斯市開展試點，并在呼和浩特市召開現場會議總結經驗。開展檢務公開大廳建設，將控告申訴舉報受理、來訪接待、遠程視頻接訪、案件信息查詢、行賄犯罪檔案查詢、律師會見閱卷、法律咨詢、檢察宣傳、12309舉報平臺等工作整合在一起，提供“一站式”服務，極大地方便了人民群眾。特別是從去年10月開始，全區三級院建成了統一的案件信息公開系統，在網上開通了案件程序性信息查詢、法律文書公開、重要案件信息發布、辯護與代理預約申請等功能。截至今年10月底，通過這個系統，公開案件程序性信息49594條、重要案件信息1743條、生效法律文書11326份，為律師提供案件流程信息查詢704件。加強全區檢察新媒體建設，全區三級院“兩微一端”的傳播力在人民網、新浪網等網絡統計排名中經常位居前列。我區是實行人民監督員制度較早的省區。我們根據自治區黨委的改革要求，主動開展了人民監督員制度改革試點工作。為解決“自己選人監督自己”的問題，去年自治區院會同司法廳印發改革實施方案，在赤峰、通遼兩地共同開展深化人民監督員制度改革的試點，探索由司法行政機關選任、管理人民監督員，并將監督范圍由“七種情形”拓展為“十一種”。今年5月份在赤峰召開現場會進行了全面推廣。各盟市認真開展了人民監督員選任工作，10月12日自治區院與司法廳聯合召開了人民監督員選任管理方式改革后首任人民監督員頒證大會，標志著改革進入了更深的層次。
這些年來，我們深刻認識到，規范司法行為必須緊緊抓住隊伍建設這個根本，不斷提高檢察隊伍的能力和素質。在檢察隊伍建設中，我們特別重視司法理念教育，始終把社會主義核心價值觀教育、社會主義法治理念教育、檢察職業道德建設放在首位，強化忠誠使命、規范司法的理念，教育引導廣大檢察人員更加注重運用法治思維和法治方式處理問題。我們特別重視以先進典型引路，以近年來全區檢察機關涌現出來的張章寶、孟志春、韓麗春、王海萍、李秀麗、張承英、潘志榮等全國全區先進典型為榜樣，加強黨性教育、紀律教育和廉潔從檢教育，教育引導檢察人員信仰法治、堅守法治。我們特別重視把紀律挺在前面，從嚴治檢，2013 年以來查處違法違紀檢察人員56人，其中追究刑事責任8人。我們特別重視檢察隊伍的司法能力建設，連續三年開展“過硬隊伍建設年”活動，深入實施檢察人才工程，堅持“案怎么辦、兵就怎么練”的原則，廣泛開展業務技能競賽、崗位大練兵活動，推進全員輪訓、專題培訓。2013 年以來，自治區院培訓檢察人員5665人次。我們特別重視基層院建設，將其作為規范司法行為的重點，組織開展包括司法規范化、標準化在內的“八化”建設示范院創建活動，努力夯實基層基礎工作。
雖然全區檢察機關規范司法行為取得了一定的成效，但是我們清醒認識到仍然存在不少問題，主要有:一是一些檢察人員的人權意識、程序意識、證據意識、規范意識還沒有牢固樹立，重實體輕程序、重打擊輕保護、重配合輕監督、重保密輕公開，有罪推定、口供至上、片面追訴等慣性思維仍然存在。有的對律師合法要求不予理睬，限制律師執業。二是一些不規范的“頑癥”根深蒂固。有的濫用強制措施、違法扣押凍結處理涉案財物、違法取證，侵害當事人合法權益。有的辦案質量不高、瑕疵較多，引起當事人質疑甚至上訪。司法作風簡單粗暴的問題，雖然屢次整改，但是仍然存在。三是有的對執行規章制度打折扣，制度執行逐級遞減。四是檢察隊伍建設仍需加強。有的職業素養不高，辦案能力不強。辦案骨干力量缺乏，高層次、專家型業務人才較少。一些地區人員緊缺與辦案任務繁重的矛盾突出。有的因為辦案壓力大、責任重、待遇低等原因，不愿在一線辦案。一些偏遠地區人員招錄困難與人才流失問題疊加。五是司法不廉潔問題仍然存在。個別干警接受吃請、收受賄賂、以案謀私，辦關系案、人情案、金錢案。有的受人之托打探案情，違規過問、干預辦案。對于這些問題，我們要認真研究，決不松懈，繼續下大氣力解決。
主任、各位副主任、秘書長、各位委員，黨的十八屆五中全會剛剛勝利閉幕，這是在全面建成小康社會進入決勝階段召開的一次重要會議。我們要深入學習貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會和習近平總書記系列重要講話精神，認真落實本次會議的審議意見，更加自覺接受人大及其常委會的監督，結合完成我區深化司法體制改革的試點任務，進一步規范檢察權的運行，堅持不懈地抓好規范司法行為工作，不斷提高法律監督水平，維護公平正義，為我區全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治區、全面從嚴治黨，作出新的更大貢獻！
